2 EL ENFOQUE CONCEPTUAL DEL PROBLEMA

En este capítulo se expone el enfoque metodológico adoptado para la concreción de las Bases del Plan Estratégico de Desarrollo de Paysandú (PED). Con ese fin, se comienza por analizar el tema de las políticas de desarrollo local y regional en otros países, junto a los enfoques correspondientes a dichas políticas. En la segunda sección se presenta el marco normativo internacional y nacional referido al desarrollo regional. La tercera sección está destinada a la presentación de los aspectos esenciales del marco teórico adoptado en este trabajo. En este marco, se caracteriza luego a grandes rasgos la economía de Paysandú en términos de los aspectos más generales vinculados a la tarea de definir las bases del PED, con énfasis en la definición de las subregiones sanduceras y sus características en relación con el PED. Finalmente, en la quinta sección de este capítulo, se presentan los aspectos centrales de la estrategia de desarrollo en que se fundamenta la elaboración del Plan.

2.1 Experiencias en otros países.

El tema del desarrollo local y regional, entendido como proceso intencionado de promoción del desarrollo a escala territorial local y regional, ha ocupado lugares de importancia variable en el mundo y en América Latina, en función del modelo o estilo de desarrollo vigente al nivel agregado pertinente.

La evolución pauta la existencia de enfoques de "grandes obras" originadas en la experiencia de la Autoridad del Valle del Tennessee (TVA, por su sigla en inglés) que se desarrolló en el contexto de las políticas keynesianas en la década de los años treinta en los Estados Unidos de América. Las experiencias norteamericanas más recientes se basan más en el ordenamiento urbano y territorial que en políticas específicamente de desarrollo regional.

Luego se pasó a un enfoque plurisectorial del desarrollo regional y local, incorporando sucesivamente otras dimensiones como la ambiental, la cultural, etc. El desarrollo del conocimiento sobre esta temática llevó al establecimiento de tipologías de las experiencias, que si bien permitieron mejorar ese conocimiento, también condujeron a un error esperable: buscar por imitación la "importación" de modelos exitosos entre regiones y entre países, con su inevitable secuela de frustraciones, en la medida en que todas las dimensiones que caracterizan a una región deben ser consideradas para el análisis de la viabilidad de las propuestas. 

Biehl, por ejemplo, prioriza en su análisis del potencial de desarrollo regional la disponibilidad de infraestructura. La misma tiene el carácter de ser "capital" y "público", y considera que las inversiones en infraestructura (Capital Social Fijo) constituyen un elemento decisivo para la localización de las inversiones directamente productivas. De este modo, una zona con buena infraestructura contará con ventajas para atraer inversiones, en particular externas. La discusión en torno a este tema insumió esfuerzos de múltiples investigadores, con lo que se distrajeron energías que hubieran sido mucho más útiles de haberse orientado al análisis de las realidades locales y regionales concretas.

La implementación de políticas de apertura comercial y financiera en lo externo, constituyeron la llave de las orientaciones económicas de América Latina en los setenta, frecuentemente implementadas por gobiernos dictatoriales. Aún en ese contexto, se desarrollaron experiencias de desarrollo regional, toda vez que los responsables de la administración y del gobierno a escala local o regional debieron necesariamente dar respuestas a las necesidades de la población involucrada. En las décadas de los setenta y ochenta, los "grandes proyectos" vinculados particularmente a las represas hidroeléctricas, aunque no solamente referidas a ellas, promovieron el resurgimiento en América Latina del enfoque de la experiencia de la TVA, aunque en otro contexto socioeconómico, lo que se tradujo en frustraciones de las expectativas generadas por esas obras en términos de desarrollo local y regional.

El retorno de las democracias latinoamericanas, en el contexto de la globalización económica, de la apertura y de los procesos de integración regional e internacional, no han mellado la fortaleza de los planteos sobre el desarrollo local y regional. Muy por el contrario, y aunque parezca paradójico, estos temas crecen en el contexto de la globalización. Sin pretender un análisis en profundidad de este asunto, es necesario mencionar que este crecimiento de la importancia asignada a lo local constituye una expresión de la imposibilidad actual, para los gobiernos nacionales, de dar respuestas concretas y diferenciadas a las realidades regionales y locales. Surge así una fuente de fortaleza a los planteamientos sobre desarrollo local, que se expresan en "proyectos políticos" locales.

Por otra parte, el desmontaje de la producción industrial protegida ha sido fuente de problemas locales, que se han intentado resolver mediante programas y proyectos regionales o locales. En Uruguay, la experiencia mayor se ha desarrollado en el campo de los proyectos sectoriales con una base regional, en particular en los casos que un proyecto de infraestructura (de caminería y de electrificación) está asociado con componentes de asistencia técnica y de innovación que son relevantes. Tales son los casos de los dos proyectos de la Cuenca Lechera o del de la Cuenca Arrocera. Los antecedentes sostenidos en el tiempo de proyectos plurisectoriales de desarrollo local o regional son más bien una creación conceptual que una categoría con ejemplos disponibles en el país. De allí el carácter pionero para Uruguay de la experiencia que se desarrolla en esta oportunidad.

Las experiencias desarrolladas en Estados Unidos y en Europa son diferentes a las que pudieran resultar convenientes en el ámbito latinoamericano. En particular, en el contexto actual de apertura económica, la problemática regional se vincula a la oportunidad de definir actividades "competitivas" a escala internacional en el entorno de los nichos de mercado potenciales o actuales. En Europa, el desarrollo ha sido orientado fundamentalmente a producciones para el mercado nacional y, actualmente, para el mercado comunitario. Como ya se dijo, en Estados Unidos de Norteamérica hubo un gran suceso con la experiencia de la TVA y, más contemporáneamente, el centro de atención ha sido el ordenamiento y la promoción de la imagen corporativa de las ciudades, antes que la promoción de áreas integradas. 

La experiencia europea es más aplicable que la norteamericana para el caso de Uruguay, el dinamismo esperable, a largo plazo, en el pais se ubicaría en sectores exportadores hacia otros países, lo cual es diferente al caso europeo, donde la demanda interna puede ser mucho más dinamizadora de la actividad económica.

Por otra parte, la experiencia europea está muy fuertemente marcada por el énfasis en el desarrollo de las ciudades, considerando que son ellas las referentes territoriales relevantes, lo que es sólo parcialmente cierto en el caso uruguayo. En efecto, y tal como sucede en el caso que se analiza, el centro de atención alcanza una mayor extensión geográfica y una mayor complejidad. Se trata - en Uruguay y más concretamente en Paysandú - del desarrollo de cadenas y complejos productores de bienes y servicios, que requiere del aporte de los centros poblados menores, de las ciudades y de sus entornos, como subsistemas que deben funcionar en un contexto adecuado a la dinámica de las diferentes actividades dinamizadoras.

Otra diferencia importante - de carácter ahora funcional - consiste en que los esfuerzos realizados en el contexto europeo son básicamente industriales. En efecto, en ese continente el dinamismo está asociado fuertemente a la industria y a los servicios. En Uruguay, el dinamismo mayor parece estar vinculado a la potencialidad agropecuaria y de servicios, con la industria jugando un papel crítico pero como procesador de las materias primas locales, con lo que puede aportar empleo y puede incorporar valor a dichas materias primas, pero que no contaría con autonomía respecto del aprovisionamiento agropecuario. De este modo, el análisis a nivel de cadenas productivas adquiere aún mayor relevancia cuando se trabaja a escala local y regional en el caso de Uruguay.

La evaluación realizada de los antecedentes internacionales disponibles muestra que lo esencial es utilizarla en lo que contiene de útil, vistas las diferencias en los enfoques y, sobre todo, en los problemas por resolver y sus vías más posibles. Se rescata esencialmente el aporte de Vázquez Barquero :

"El nuevo modelo de División Europea del trabajo dependerá de las condiciones productivas (recursos, características estructurales, sistema productivo) y ambientales (entorno social, infraestructuras y sistema cultural) de cada región, la flexibilidad del sistema productivo y de las empresas locales, las características estratégicas del territorio en el sistema de ciudades y regiones de Europa, la estrategia de los agentes económicos y políticos en el proceso de ajuste y la actitud de la propia población. Se abre, así, un amplio abanico de posibilidades para las regiones españolas, que, en todo caso, no parece muy halagüeño, si las políticas no ayudan al mercado a funcionar más equitativamente".

Lo establecido al final de esta cita es aplicable a América Latina y a Uruguay, pero la diferencia radica esencialmente en el enfoque recomendable para mejorar el desempeño regional. Como ya se ha expuesto, debe priorizarse - en el caso de Paysandú - un enfoque más integrador de lo rural y lo urbano, atendiendo a los requerimientos del desarrollo de las cadenas y complejos con potencial de desarrollo.


¹Su análisis más detenido y con información cuantitativa, se presenta en el capítulo 3.
Véase Furió, Elies (1.996) "Evolución y cambio en la economía regional". Ariel Economía. Barcelona.

Véase Boisier, S. (1992) "La gestión de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas", en S. Boisier El difícil arte de hacer región, Centro de Estudios Andinos Regionales Bartolomé de las Casas, Cuzco. Citado en Boisier, S. (1994) Los escenarios del Desarrollo Descentralizado de América Latina. Santiago: ILPES, documento 94/09, 16 pp.
Ver al respecto Vázquez Barquero, A. (1.993) "Política Económica Local". Pirámide.Madrid.

Ibídem. Pág. 106